[案情介绍]

　　2006年9月12日，某市质量技术监督局（以下简称“某市局”）执法人员对该市民生五金批发中心（以下简称“批发中心”）进行执法检查，经现场网上查询，发现批发中心（营业执照编号为42××××××××385，法定代表人王某）销售的“明能”牌V33K/2Y、V3DGN2、V3163、V32Q/2Y、V3DGN4、V34Q/1Y、V31Q/2Y、V31Q/1Y型开关（插座）涉嫌未取得3C强制性产品认证。据调查，批发中心是某省（外省）明能电器有限公司（以下简称“明能”公司）“明能”品牌系列电工产品在某市地区的经销商，双方签订有《经销合作协议》。《协议》规定，自《协议》签订之日起20日内乙方（批发中心）必须按协议条款向甲方（明能公司）支付货款，乙方资金到帐日期为协议生效日期；甲乙双方结算方式为“款到发货”。 2006年7月15日双方签订《协议》，7月20日批发中心开业，截止9月12日，批发中心共销售涉案产品货值贰仟叁佰贰拾壹元整（2321元），获利壹仟零肆拾伍元整（1045元）。
　　2006年9月25日，某市局向批发中心送达《行政处罚告知书》，告知其销售未获得强制性产品认证产品的行为，违反了《中华人民共和国认证认可条例》（以下简称《认证认可条例》）第二十八条规定，拟根据该《条例》第六十七条规定，给予其处五万元罚款、没收违法所得壹仟零肆拾伍元整之处罚。
　　9月28日，明能公司代表刘某在批发中心法定代表人王某的带领下来到某市局处理此事。刘某对该公司违法事实供认不讳，表示愿意接受质监部门的处罚，同时声称公司正在积极申请产品认证，况且销向某市的产品并不多，五万元的罚款超出了承受能力，恳求减轻处罚。
　　9月29日，某市局作出行政处罚决定，以“某省明能电器有限公司某市经销点”销售未获得强制性产品认证的明能电工产品，违反了《认证认可条例》第三十条规定为由，根据《条例》第六十七条，对“某省明能电器有限公司某市经销点”作出以下处罚：1、责令改正；2、处以壹万元罚款；3、没收违法所得壹仟零肆拾伍元整。明能公司代表刘某向某市局交纳了壹万壹仟零肆拾伍元整罚款，同时，某市局开具了被处罚单位为“某省明能电器有限公司某市经销点”的罚没票据。
　　9月30日，某市局将明能公司的违法事实函告该公司所在地的质监部门。同日，此案被批准结案。

　　[案件分析]

　　笔者认为：此案被处罚的行政相对人认定错误，是个错案，理由是：
　　某省明能电器有限公司和某市民生五金批发中心，分别有自己具体的营业场所、经营范围和相应的营业执照，均是独立的市场经营主体。尽管两者之间签订了《经销合作协议》，但不存在隶属和管理与被管理的关系，批发中心不是明能公司在某市的直销点，仅仅是该公司明能系列电工产品在某市区域的代理商（专卖商）。本案中，作为被处罚的行政相对人——“某省明能电器有限公司某市经销点”（以下简称“经销点”），一没有营业场所，二没有营业执照，它既不能代表批发中心，也不能代表明能公司，现实生活中根本不存在，完全是由执法人员虚拟出来的经营主体。把一个虚拟的、现实生活中不存在的经营主体作为被处罚对象，显然是错误。
　　执法人员为什么这样做？今年初，笔者有机会到周边县市局参观学习，不巧，在这些兄弟单位也看到类似案件的类似处理。当笔者问其原因时，某县局分管行政执法工作的领导李某道出了其中缘由：我们也知道案子这样处理不妥，但多种因素逼迫我们这样做。当前，社会上存在“质监部门管生产领域，工商部门管流通领域”的误解，导致质监部门在市场上开展行政执法，阻力相对较大；地方政府为优化地方经济环境，先后出台“企业宁静日制度”等“高压”式政策，纪委、人大等机关每年组织行风评议，使执法放不开手脚；有些外埠企业也知道自己的产品质量存有缺陷，愿意接受质监部门处罚。基于以上原因，在碰到类似案子，为避免引发社会矛盾，我们倾向于处罚外埠企业。但是国家质检总局2006年下达了《关于严格执行行政处罚案件管辖规定的通知》（国质检法函[2006]200号）强调，不得擅自越权实施管辖。在不是指定管辖的情况下，处罚外埠企业我们没有管辖权，开票不能直接以外埠企业名称为排头，于是就想到这个招，用“经销点”作为被处罚的行政相对人，实质上就是处罚外埠企业。
　　李某谈到的当前质监部门执法环境不宽松问题，笔者有同感，但笔者认为不能以此为理由搞违规操作，明知违法而为之。此案和类似案件如何处理，罚单到底该开向谁？笔者想谈谈自己的看法，供同仁们参考。
　　就本案而言，被处罚的行政相对人应是“批发中心”。
　　国务院办公厅国办发[2001]57号文件规定，将原国家质量技术监督局承担的流通领域商品质量监督管理的职能，划归国家工商行政管理总局，这一划分仅仅指的是流通领域的商品质量监督职能，不包括其它职能，国家赋予质监部门对计量、标准化、特种设备、强制性认证认可、工业产品生产许可证、棉花等监管职能，依然由质量技术监督部门承担，是不分生产领域和流通领域的国家认监委2004年下发的《关于对市县质量技术监督局是否具备认证执法主体资格的复函》（国认法函[2004]186号）明文规定，市、县质量技术监督局承担本域区内认证监督管理权和行政处罚权，具备认证执法主体资格。
　　《认证认可条例》第六十七条规定：“列入目录的产品未经认证，擅自出厂、销售、进口或者在其他经营活动中使用的，责令改正，处以5万元以上20万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得”。说明销售者销售未经认证的产品要负的法律责任，与生产、进口或者在其他经营活动中使用未经认证的产品的违法行为，所负法律责任是同等的。
　　所以，类似案件，质监部门查处销售者的违法行为，完全有管辖权。本案中对“批发中心”进行处罚，也是完全合法的。至于明能公司愿意承担罚款，弥补批发中心的损失，则是质监部门处罚批发中心后，批发中心和明能公司之间根据双方《协议》来商议的事，质监部门不应介入。
　　那么，质监部门对外埠企业的质量违法行为，就一定没有管辖权吗？笔者认为不一定。
　　《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”。原国家技术监督局法发[1992]577号文件也规定：“各级技术监督行政部门办理案件必须贯彻违法行为发生地的管辖基本原则，对外埠工商企业直接到本辖区经销假冒伪劣商品违法行为的管辖，符合该原则”。由此可知，质监部门对案件拥有管辖权必须具备两个条件：1、行政相对人的行为违反了质量技术监督法律、法规、规章规定；2、行政相对人实施的违反质量技术监督法律、法规、规章的行为发生在本行政区域。
　　本案中如批发中心和明能公司存在隶属和管理与被管理的关系，批发中心是明能公司设在某市的一个部门，则可认为批发中心是明能公司在某市的直销点，明能公司存在直接到某市销售未经认证产品的违法行为，某市局可直接处罚明能公司。
　　另外，如批发中心和明能公司所签《协议》约定，商品和货款交付地、《协议》成立地在某市，也可以直接处罚明能公司，也就是说如外埠企业与本辖区经销商签订的货物买卖合同约定，商品和货款交付地、合同成立地在本辖区，则同样可视为外埠企业的销售行为发生在本辖区，如外埠企业所销售的商品不符合质量技术监督法律、法规、规章规定，质监部门也可以直接对外埠企业进行查处。（咸宁市质量技术监督局）